? 汪德華｜中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究所
? 劉立品｜中銀證券
【導(dǎo)讀】2023年11月6日，財政部通報8起、共計460億元新增地方隱形債務(wù)問責(zé)典型案例。自貴州“水司樓”事件之后，地方債一直是各界熱議話題。近年來財政部也出臺各種政策，要求地方積極化解債務(wù)。而悄悄增加的“隱形債”，則是業(yè)界早已關(guān)注、卻還未為公眾所知的問題。本文分析地方隱形債的形成原因，并以兩個較為成功的隱形債化債方案為例，提出化解隱形債風(fēng)險的政策建議。
文章指出，地方通過政府擔(dān)保、國有企事業(yè)單位代為借款、直接承諾財政資金償還等各種“后門”，在法定債限額之外進行借貸。2018年前后，地方通過各種平臺公司和金融手段，隱形債務(wù)大規(guī)模增加。根源在于政府負擔(dān)的職責(zé)范圍邊界模糊，獲取違規(guī)資金的方式較多。隱形債不僅因增長過快導(dǎo)致地方債風(fēng)險，還會因資金周期錯配，影響地方政府現(xiàn)金流，造成嚴(yán)重后果。作者指出，地方資金獲取的“前門”不足，是隱形債大量增加的原因之一，在浙江的案例中，地方政府就以“開前門堵后門”方式遏制隱形債問題。而鎮(zhèn)江的案例表明，政府下決心節(jié)省開支、處置資產(chǎn)、積極還債，加上省級政府的支持，債務(wù)問題可以得到解決。
針對隱形債務(wù)問題，作者建議：首先，提供“前門”是必須的，將現(xiàn)有隱形債務(wù)附條件地完成置換，讓隱形債不再隱形是必要一步；二是建立基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，增加地方政府大型公益建設(shè)項目的長期可靠低成本資金來源；此外，還應(yīng)對地方政府投融資活動進行有效約束；最后，控制上級向下級隨意下達“無資金”任務(wù)，并增強各級政府投資活動和各類債務(wù)的透明度。
中國地方政府隱性債務(wù)：
發(fā)展現(xiàn)狀與未來展望
自《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號，以下簡稱“43號文”）出臺和新《預(yù)算法》2015年實施以來，一般債和專項債成為地方政府舉債融資的唯一合法渠道。但受制于各種客觀原因，地方政府舉債的“后門”并未關(guān)嚴(yán)，部分地方政府仍然或明或暗地采用多種手段進行債務(wù)籌資以支持地方建設(shè)。這類債務(wù)籌資普遍被稱為“地方政府隱性債務(wù)”。一般認(rèn)為，地方政府隱性債務(wù)是與2015年新《預(yù)算法》實施后的債券融資的顯性債務(wù)相對應(yīng)的。隱性債務(wù)，是指地方政府在法定債限額之外，直接或承諾以財政資金償還、違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。具體說來，隱性債務(wù)既包括地方政府融資平臺公司、國有企事業(yè)單位等代替地方政府舉借，由政府提供擔(dān)保、財政資金償還、以國有資產(chǎn)獲政府儲備土地抵押質(zhì)押或變相抵押質(zhì)押、以預(yù)期土地出讓收入作為償債來源等方式支持償還的債務(wù)，也包括地方政府在設(shè)立投資基金、開展PPP（政府和社會資本合作）項目、政府購買服務(wù)等過程中，通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等方式形成的政府長期支出事項債務(wù)。
地方政府隱性債務(wù)已引起學(xué)術(shù)界和相關(guān)機構(gòu)的高度重視，但其發(fā)展現(xiàn)狀如何卻缺少公開的官方信息。隱性債務(wù)究竟有多大規(guī)模，缺少權(quán)威的說法，但其危險性不言自明。本文認(rèn)為，由于“關(guān)后門”并不徹底，2015年新《預(yù)算法》實施之后，除增加了公開合法的債券籌資渠道之外，地方政府的隱性債務(wù)籌資手段和方式，與2015年之前的地方政府性債務(wù)并沒有實質(zhì)上的不同。因此，國家審計署2011年、2013年公布的關(guān)于地方政府性債務(wù)的專項審計報告提供的結(jié)構(gòu)性債務(wù)信息，可以為分析當(dāng)前的隱性債務(wù)提供參照。
基于這一視角，本文擬對中國地方政府隱性債務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀及未來風(fēng)險防控的思路進行初步討論。文章第一節(jié)總結(jié)現(xiàn)有關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的已有研究并略做評述。第二節(jié)結(jié)合地方政府性債務(wù)專項審計報告披露的結(jié)構(gòu)性信息，在對現(xiàn)有研究方法略做調(diào)整的基礎(chǔ)上初步估算我國地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模。第三節(jié)根據(jù)公開披露信息總結(jié)現(xiàn)有中央和地方處置隱性債務(wù)的思路和方案。第四節(jié)討論處理隱性債務(wù)的困境并初步提出若干政策建議。
▍地方政府隱性債務(wù)的已有研究
雖然地方政府隱性債務(wù)的總體發(fā)展?fàn)顩r缺乏官方公開信息，但財政部、審計署和中國人民銀行披露的若干案例，大致勾畫了地方政府隱性債務(wù)存在的具體方式。
財政部通報的地方政府違法違規(guī)舉債案例顯示，2015年以來，多個地方政府以政府購買名義、建設(shè)—移交（BT）等方式變相舉債；通過信托或資產(chǎn)管理計劃等方式違法違規(guī)舉債擔(dān)保。同樣，審計署公布的國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果顯示，2015年以來，多個地方政府通過違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議、以土地收儲項目貸款、向企業(yè)借款等多種方式，形成大規(guī)模地方政府隱性債務(wù)。另外，中國人民銀行發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告2018》中也提及，地方政府通過平臺公司、購買服務(wù)、PPP、各類發(fā)展基金和引導(dǎo)基金等進行融資，資金來源除傳統(tǒng)的表內(nèi)貸款，以及保理、銀票保函等表外授信外，還包括資管計劃等表外類信貸融資，其中部分涉及明股實債、抽屜協(xié)議、承諾回購等違規(guī)方式，導(dǎo)致隱性債務(wù)規(guī)模快速增長。
現(xiàn)有研究大多是從地方政府債務(wù)舉借主體、資金來源和資金投向三個角度，估算我國地方政府隱性債務(wù)的總體規(guī)模。我們認(rèn)為，國家審計署2013年關(guān)于地方政府性債務(wù)的審計報告已經(jīng)清楚揭示了地方政府債務(wù)舉借的具體信息，包括舉債主體、資金來源、使用投向等方面的基本情況。雖然新《預(yù)算法》實施之后，發(fā)行地方政府債券成為地方政府舉債融資的唯一合法渠道，但地方政府隱性舉債的具體操作模式依然會與審計報告中揭示的舉債模式較為接近。因此，國家審計署有關(guān)地方政府性債務(wù)的審計報告，可以為評估現(xiàn)有隱性債務(wù)規(guī)模估算思路合理與否提供重要參考。
（一）地方政府債務(wù)的舉借主體
審計署公布的2013年全國政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，全國地方政府債務(wù)的主要舉債主體為融資平臺公司（37.44%）、政府部門和機構(gòu)（28.40%）、經(jīng)費補助事業(yè)單位（16.32%）。全國地方政府或有債務(wù)的主要舉債主體為融資平臺公司（41.33%）、國有獨資或控股企業(yè)（28.26%），兩者占比之和接近70%。國際金融危機之后，隨著中央對地方政府融資約束的放松，地方融資平臺迅速發(fā)展，成為地方政府融資的重要渠道。雖然“43號文”和新《預(yù)算法》實施之后，融資平臺公司舉借的債務(wù)不再是地方政府法定必須要償還的債務(wù)，但是當(dāng)前形勢下，由于地方政府融資平臺的屬性和定位依舊模糊不清，融資平臺與地方政府的剝離并不徹底，因此可以認(rèn)為融資平臺依舊是地方政府隱性債務(wù)的主要舉借主體。
現(xiàn)有研究中，已有多位學(xué)者對我國地方政府融資平臺的債務(wù)情況進行了測算。白重恩測算得出，2017年年中我國發(fā)行債券的政府融資平臺的債務(wù)余額總和達到46.7萬億元。張曉晶等指出當(dāng)前地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模約為30萬億元，是地方政府隱性債務(wù)的最大部分。張斌等利用在銀行間、交易所公開發(fā)行城投債的1000余家城投公司（剔除了國有資本管理公司）的資產(chǎn)負債表數(shù)據(jù)測算得出，2017年底地方融資平臺債務(wù)規(guī)模約為39.25萬億元。梁紅等利用Wind口徑的城投債發(fā)行主體的資產(chǎn)負債表數(shù)據(jù)測算得出，2018年底地方融資平臺帶息負債超過30萬億元。此外，除了將地方政府融資平臺活動納入增擴債務(wù)的估計之外，國際貨幣基金組織還將政府引導(dǎo)基金和專項建設(shè)基金相關(guān)債務(wù)也加入增擴總量中，測算得出2016年中國廣義（增擴）政府債務(wù)總額占GDP比重為62%。
（二）地方政府債務(wù)的資金來源
審計署公布的2013年全國政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，全國地方政府性債務(wù)的資金主要來源為銀行貸款，在地方政府債務(wù)和地方政府或有債務(wù)中的占比分別為51%和66%。除此之外，地方政府債務(wù)資金的主要來源還包括發(fā)行債券、信托融資、BT等。
現(xiàn)有研究從資金來源角度測算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的主要思路是，將地方政府可能使用的舉債渠道的債務(wù)余額加總，進而估算得出地方政府隱性債務(wù)的總體規(guī)模。毛振華等在測算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模時采用了三種口徑：一是將融資平臺貸款、融資平臺非標(biāo)、融資平臺存量債券、政府付費型PPP、抵押補充貸款（PSL）加總，再減去納入直接政府性債務(wù)的部分，估算得出2016年底我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模為27.14萬億元；二是將融資平臺的有息債務(wù)、政府付費型PPP和抵押補充貸款加總，再減去納入直接政府性債務(wù)的部分，估算得出2016年底我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模為30.45萬億元；三是將純平臺有息債務(wù)、準(zhǔn)平臺其他應(yīng)收款、政府付費型PPP和抵押補充貸款加總，再減去納入政府性債務(wù)的部分，估算得出2016年底我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模為21.01萬億元。張明、朱子陽基于地方審計部門公布的地方或有債務(wù)數(shù)據(jù)和城投債、PPP項目數(shù)據(jù)估算得出，2017年底我國省級層面的政府隱性債務(wù)存量約為23.57萬億元。姜超等在加總銀行貸款、融資租賃、券商通道業(yè)務(wù)、基金子公司、信托、保險債權(quán)投資計劃、城投債、政府性基金和PPP項目，并剔除已納入政府預(yù)算的部分后測算得出，2017年底我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模為32.9萬億元。牛播坤、王丹通過估算銀行信貸、非標(biāo)（主要是信托和委托貸款）、債券和融資租賃投向政信類項目的資金規(guī)模得出，2017年底我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為22.4萬億元。李奇霖通過加總銀行貸款、債券、非標(biāo)和融資租賃四項測算得出，2018年底我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為37萬億元。
（三）地方政府債務(wù)的使用投向
審計署公布的2013年全國政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，全國地方政府性債務(wù)資金的主要投向為市政建設(shè)、土地收儲以及交通運輸設(shè)施建設(shè)，三者在政府債務(wù)和政府或有債務(wù)中占比之和分別為68%和74%，其次則為保障性住房和教科文衛(wèi)。由此可以看出，經(jīng)濟建設(shè)支出是地方政府債務(wù)產(chǎn)生的主要原因。
現(xiàn)有研究多用地方基建支出數(shù)據(jù)測算地方政府債務(wù)規(guī)模。張憶東、李彥霖利用地方政府在市政基礎(chǔ)設(shè)施上的投資支出與地方政府可用收入的差額數(shù)據(jù)，測算得出2012年底我國地方政府債務(wù)規(guī)模約為13.47萬億元。呂健采用同樣的方法得出地方政府每年的債務(wù)增量，并假設(shè)地方政府債務(wù)期限為4年，將債務(wù)增量加總后得出，2012年底我國地方政府債務(wù)規(guī)模約為9.6萬億元。肖立晟、袁野在上述研究的基礎(chǔ)上對資金恒等式進行了修改，測算得出2017年底我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為38萬億元。劉陳杰利用總量扣除法，即把國家預(yù)算資金支付的部分以及基建的收入部分從基建支出數(shù)據(jù)中剔除，測算得出2017年底我國地方政府的債務(wù)存量高達39萬億元。
（四）對三種估算思路的討論
與審計署發(fā)布的地方政府性債務(wù)審計報告揭示的具體信息相對照，可以看出上述估算思路存在若干問題。
從融資主體角度看，測算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的現(xiàn)有思路主要存在以下問題：第一，地方融資平臺眾多，各機構(gòu)對平臺的定義不一。第二，銀監(jiān)會編制的地方融資平臺名單遺漏了大量實際上承擔(dān)政府投融資職能的企業(yè)，Wind口徑城投債數(shù)據(jù)也存在很多缺陷，例如對城投債的定義模糊不清且經(jīng)常變動、大量遺漏融資平臺的債券發(fā)行信息，以及未剔除融資平臺企業(yè)名稱變更前的債券發(fā)行信息等，導(dǎo)致城投債統(tǒng)計出現(xiàn)較大幅度偏誤。第三且更重要的是，如審計署報告揭示的，地方政府隱性舉債并非僅通過融資平臺，融資平臺債務(wù)僅占地方政府或有債務(wù)總額的40%左右。而目前根據(jù)地方政府融資平臺債務(wù)余額測算的隱性債務(wù)規(guī)模較高，這也表明并非所有地方政府融資平臺債務(wù)余額都可以歸為地方政府隱性債務(wù)。
從債務(wù)資金來源角度看，該方法較為直觀易懂，但從審計報告揭示的信息看，地方政府變相舉債方式較多，隱蔽性較強。現(xiàn)有研究在測算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模時，可能普遍存在遺漏和低估現(xiàn)象。
從債務(wù)資金使用角度看，該方法的優(yōu)點在于地方政府債務(wù)資金用途相對集中，各行業(yè)資金支出數(shù)據(jù)與資金來源數(shù)據(jù)也較容易從固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計年鑒上獲取。因此，本文第二部分也主要從債務(wù)資金使用角度估算我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。
值得一提的是，現(xiàn)有研究基本假設(shè)地方政府隱性債務(wù)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)固定資產(chǎn)投資。實際上，地方政府隱性債務(wù)未必都與基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)固定資產(chǎn)投資相關(guān)。例如，在東部地區(qū)，當(dāng)?shù)胤秸疄槲顿Y項目落戶提供的補貼超出其財政承受能力時，形成的隱性債務(wù)最終可能計入制造業(yè)固定資產(chǎn)投資支出；在東北和西部地區(qū)，地方政府隱性債務(wù)資金可能被用于“保工資、保運行”等方面的支出。由于缺乏相關(guān)的數(shù)據(jù)資料，因此我們暫時不將這部分隱性債務(wù)納入本文的測算范疇。另外，現(xiàn)有研究在對債務(wù)資金使用投向的界定上，與審計報告中披露的債務(wù)資金投向并不一致，因此需要仔細甄別。
▍地方政府隱性債務(wù)規(guī)模估算
基于上述分析，本文主要從債務(wù)資金投向角度估算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。這也與當(dāng)前官方對隱性債務(wù)的界定思路較為一致：無論債務(wù)資金是何種來源，誰是舉債主體，只要符合“公益性”項目的投向，則被認(rèn)定為隱性債務(wù)。但是，基于這一思路估算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的現(xiàn)有研究，多數(shù)簡單認(rèn)為隱性債務(wù)均投向統(tǒng)計局認(rèn)定的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，并沒有與審計署披露的地方政府性債務(wù)資金投向進行對照。為此，結(jié)合中國實際情況，我們在具體估算方法上做出如下修正：
第一，結(jié)合審計報告中的債務(wù)資金投向，對核算的行業(yè)范圍進行了修正。首先，剔除了“電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)”，這主要是由于該類行業(yè)采用了國有企業(yè)的管理方式（類似于郵電），其資金能夠自我循環(huán)，債務(wù)主體不應(yīng)歸類于政府，并且審計報告中也未提及地方政府性債務(wù)資金投向了這些行業(yè)。其次，剔除了交通運輸業(yè)中的“鐵路運輸業(yè)”，因為鐵路主要是中央投資范圍。其三，除了基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)外，政府債務(wù)資金投向還涉及教育、衛(wèi)生等行業(yè)。因此，本文選取的行業(yè)（以下簡稱“核算行業(yè)”）包括：教育；衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)；公共管理和社會組織；水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)；道路運輸業(yè)和水上運輸業(yè)。另外，從審計報告披露的信息看，保障房建設(shè)和土地收儲也是地方政府性債務(wù)的重要投向，在估算隱性債務(wù)規(guī)模時應(yīng)當(dāng)涵蓋。
第二，基于對國家預(yù)算資金的理解以及中央和地方投資項目的分配，對現(xiàn)有研究的測算等式進行了修正。肖立晟、袁野文中采用的測算公式是：地方政府隱性債務(wù)=（基建固定資產(chǎn)投資完成額-基建中央項目）-（基建投資國家預(yù)算內(nèi)資金+各行業(yè)EBITDA率×該行業(yè)固定資產(chǎn)投資完成額+地方政府債務(wù)余額）。但上述公式存在以下三個問題：一是按照統(tǒng)計局的解釋，政府債券資金是包括在國家預(yù)算資金之中的，但上述公式卻將政府債券資金和國家預(yù)算資金并列相加；二是上述公式將基建行業(yè)收益的估算值予以扣除，不如直接利用統(tǒng)計局公布的各行業(yè)投資資金來源數(shù)據(jù)；三是上述公式在區(qū)分中央和地方基建投資時的處理邏輯不甚清晰。
本文認(rèn)為，可以直接利用上述核算行業(yè)的投資資金來源估算隱性債務(wù)規(guī)模。按照統(tǒng)計局的規(guī)定，固定資產(chǎn)投資資金來源包括：國家預(yù)算資金、國內(nèi)貸款、債券、利用外資、自籌資金（含企事業(yè)單位自有資金）、其他資金。其中，國家預(yù)算資金和企事業(yè)單位自有資金均不屬于債務(wù)類資金；國內(nèi)貸款、債券、利用外資和其他資金均可認(rèn)定為債務(wù)類資金；但除自有資金以外的自籌資金，性質(zhì)難以確定。因此，本文提出以下兩個口徑的測算等式：
等式一：核算行業(yè)地方政府隱性債務(wù)=（核算行業(yè)當(dāng)年到位資金-核算行業(yè)國家預(yù)算內(nèi)資金-核算行業(yè)自有資金）× 核算行業(yè)中的地方投資占比
等式二：核算行業(yè)地方政府隱性債務(wù)=（核算行業(yè)當(dāng)年到位資金-核算行業(yè)國家預(yù)算內(nèi)資金-核算行業(yè)自籌資金）× 核算行業(yè)中的地方投資占比
等式一是將自有資金視為非債務(wù)資金，除自有資金之外的自籌資金均視為債務(wù)資金；等式二則是將自籌資金均視為非債務(wù)資金。兩個等式的核算口徑存在差異，我們認(rèn)為在不考慮保障房建設(shè)和土地收儲的債務(wù)情況下，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模應(yīng)該介于兩個等式的核算結(jié)果之間。
首先，測算各年各行業(yè)對應(yīng)的隱性債務(wù)規(guī)模增量。其中，由于核算行業(yè)各年的到位資金數(shù)據(jù)較難獲取，因此我們用固定資產(chǎn)投資完成額替代。由于全社會固定資產(chǎn)投資行業(yè)分類中不包括中類行業(yè)（即道路運輸業(yè)和水上運輸業(yè)）數(shù)據(jù)，因此我們用固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）的分行業(yè)數(shù)據(jù)進行替代，又由于農(nóng)村固定資產(chǎn)投資完成額占比較小，可以暫時忽略不計。另外，由于缺乏上述行業(yè)固定資產(chǎn)投資自有資金數(shù)據(jù)，因此我們將各行業(yè)固定資產(chǎn)投資自籌資金×（所有行業(yè)的企事業(yè)單位自有資金/所有行業(yè)的自籌資金），作為各行業(yè)固定資產(chǎn)投資自有資金的估算值。
其次，在往年增量債務(wù)基礎(chǔ)上計算存量債務(wù)數(shù)據(jù)。由于2014年對地方政府性債務(wù)啟動了認(rèn)定和置換，相關(guān)債務(wù)已經(jīng)被納入債務(wù)限額內(nèi)。但仍有一部分債務(wù)未納入地方政府存量債務(wù)，這部分債務(wù)仍有可能由地方政府負有償還責(zé)任或救助責(zé)任。而由于缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)資料，因此我們?nèi)匀粡?015年開始核算地方政府隱性債務(wù)規(guī)模。根據(jù)等式一、等式二分別計算出2015年至2018年各行業(yè)隱性債務(wù)增量數(shù)據(jù)，并將各年的增量數(shù)據(jù)加總得出，2018年底我國核算行業(yè)的隱性債務(wù)余額分別為34.86萬億元和14.92萬億元。
再次，用于保障性住房和土地收儲的隱性債務(wù)規(guī)模，我們分別采用以下兩種方法進行測算。方法一：審計署公布的2013年全國政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，在地方政府或有債務(wù)中，用于保障性住房和土地收儲的債務(wù)占比約為9%。因此我們利用這一結(jié)構(gòu)性信息，假設(shè)2015年之后地方政府隱性債務(wù)用于保障性住房和土地收儲的比例依然是9%，那么結(jié)合上文的估算結(jié)果，可以得出2018年底我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模為16.40萬億—38.31萬億元。方法二：姜超等從投資項目角度估算由棚改形成的隱性債務(wù)規(guī)模約為4.5萬億元；另外，根據(jù)《關(guān)于2018年上半年國家土地督察工作情況的報告》，2016年1月1日后違規(guī)以儲備土地抵押融資有473宗，涉及金額716.18億元。如果將這兩部分?jǐn)?shù)據(jù)視為地方政府用于保障性住房和土地收儲的隱性債務(wù)，那么結(jié)合上文的估算結(jié)果，可以得出2018年底我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在19.49萬億—39.43萬億元。
需要指出的是，以上估算結(jié)果僅限于可以用數(shù)據(jù)推算的部分，現(xiàn)實中的地方政府隱性債務(wù)規(guī)?？赡芨螅踔量梢哉f無法準(zhǔn)確估算。一是2015年之前還有部分地方政府性債務(wù)未置換，遺留下來經(jīng)轉(zhuǎn)換形成當(dāng)前的隱性債務(wù)。雖然按照“43號文”的安排，予以認(rèn)定的地方政府性債務(wù)都采取債券置換的形式進入顯性債務(wù)。但可能部分地方政府出于各種考慮未能準(zhǔn)確申報，進而無法納入置換范圍。二是如上文指出的，當(dāng)前地方政府出于促發(fā)展等各種考慮，可以歸類為隱性債務(wù)范圍的資金，并非都用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也有部分用于招商引資或保運轉(zhuǎn)、完成上級指派任務(wù)或達標(biāo)考核等其他用途。這些債務(wù)資金因缺乏可供分析的準(zhǔn)確信息，難以納入估算范圍。進一步說，當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)之所以“名目多、規(guī)模大、增長快”，根源在于地方政府擔(dān)負的職責(zé)范圍缺乏清晰邊界，其參與市場運作、或明或暗獲取債務(wù)資金的手段多種多樣，難以控制。從這個角度看，與地方政府有關(guān)聯(lián)，但在法律意義上不能歸為地方政府債務(wù)的資金規(guī)?？赡茈y以準(zhǔn)確估算。
▍現(xiàn)有化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的主要思路
規(guī)模龐大的地方政府隱性債務(wù)成為制約我國經(jīng)濟健康發(fā)展的重要障礙。防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險，已被認(rèn)定為貫徹落實黨的十九大精神，堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的一項重要任務(wù)。目前來看，我國化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的主要措施以遏制隱性債務(wù)增量和化解存量隱性債務(wù)為核心。
對于遏制隱性債務(wù)增量，財政部在《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》中指出，要進一步完善地方建設(shè)項目和資金管理；管控好新增項目融資的金融“閘門”；強化中央企業(yè)債務(wù)融資管控，嚴(yán)禁違規(guī)為地方政府變相舉債。對于化解存量隱性債務(wù)，財政部強調(diào)，堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認(rèn)為中央政府會買單的“幻覺”，堅決打消金融機構(gòu)認(rèn)為政府會兜底的“幻覺”。
在具體債務(wù)化解安排上，財政部出臺的《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計填報說明》提出六種化解方式，包括安排財政資金償還；出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還；利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金和經(jīng)營收入償還；合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)；通過借新還舊、展期等方式償還；采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。
在中央精神指導(dǎo)下，各地方政府根據(jù)實際情況相繼出臺了化解隱性債務(wù)風(fēng)險的實施方案。但到目前為止，官方并沒有公布具體的方案細節(jié)。本節(jié)主要選擇媒體關(guān)注度高的浙江省和江蘇省鎮(zhèn)江市，利用一些媒體報告，總結(jié)其化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的主要思路。
從披露的零散信息看，浙江省在控制增量上主要強調(diào)政府投資項目的資金落實，明確“三個不得立項”原則；在削減存量上，主要靠“5個10%以上”多渠道籌資償債資金，但還沒有到變賣國有資產(chǎn)償債的階段。而江蘇省鎮(zhèn)江市，則處在隱性債務(wù)急需“救火”的階段，先期推出以國開行牽頭置換的思路，但遭到中央監(jiān)管部門的否決；后期則一方面要多渠道籌集資金延續(xù)債務(wù)鏈條，避免債務(wù)爆倉，另一方面提出多渠道籌集資金，包括變賣國有資產(chǎn)，逐步削減存量隱性債務(wù)。
（一）浙江方案
近年來，浙江省各級財政部門通過市場化、法治化方式，實行“查核總數(shù)、科學(xué)分類、開好前門、堵死后門、黨政同責(zé)、逐步化解”的工作方法，堅持“一市、縣（市、區(qū)），一方案”，在控制債務(wù)增量、消化債務(wù)存量以及地方政府性債務(wù)風(fēng)險防控方面取得了明顯成效。
在控制債務(wù)增量方面，浙江省堅持開前門與堵后門并重。所謂“開好前門”，是指推進融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，實施規(guī)范的PPP項目。在債務(wù)風(fēng)險可控的前提下發(fā)行項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券。所謂“堵死后門”，是指嚴(yán)格執(zhí)行國家對地方政府舉債的禁止性規(guī)定，嚴(yán)格落實“三個不得立項”，嚴(yán)格政府投資項目審批，遏制隱性債務(wù)增量，實現(xiàn)“零增長”。
在消化債務(wù)存量方面，浙江省各級財政部門多渠道安排化債資金。按照“5個10%以上”的要求，即一般公共預(yù)算支出的10%以上、政府性基金收入的10%以上、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的10%以上、政府產(chǎn)業(yè)基金年收益的10%以上、存量財政資金壓減10%以上安排化債資金。有條件的地方還可利用年度預(yù)算超收收入償還債務(wù)。
在債務(wù)風(fēng)險防控方面，浙江省各級財政部門也采取了多種措施。例如，將地方政府債務(wù)率作為預(yù)警風(fēng)險指標(biāo)，建立“紅、黃、綠”三色系的風(fēng)險預(yù)警機制；按照地方政府性債務(wù)風(fēng)險事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，劃分不同的債務(wù)風(fēng)險等級，并相應(yīng)及時實行分級響應(yīng)和應(yīng)急處置；同時，建立與債務(wù)風(fēng)險管控質(zhì)量掛鉤的財政獎懲政策和問責(zé)機制等。
2015年以來，浙江省通過地方政府發(fā)債融資模式的重大轉(zhuǎn)變，年節(jié)約利息支出300多億元。2017年10月，浙江省在全國率先完成了政府存量債務(wù)置換債券的發(fā)行工作，提前一年全面完成政府存量債務(wù)的置換任務(wù)，地方債期限結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化。同時，全省地方政府債務(wù)管理機構(gòu)和隊伍建設(shè)逐步走上正軌，近半數(shù)市縣建立了專門的政府債務(wù)管理機構(gòu)，為依法科學(xué)管債夯實了人力資源基礎(chǔ)。
（二）鎮(zhèn)江方案
江蘇省是城投平臺舉債最多的省份。在其下轄的13個地級市中，鎮(zhèn)江市2017年經(jīng)濟總量和財政收入排名第十，但其經(jīng)調(diào)整債務(wù)率（城投有息債務(wù)/一般公共預(yù)算收入）水平卻高達1383.62%，為全省最高。在2019年1月召開的江蘇省全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任述職會上江蘇省委書記在點評時指出，“鎮(zhèn)江市在重點領(lǐng)域監(jiān)管方面存在薄弱環(huán)節(jié)，政府隱性債務(wù)風(fēng)險突出，甚至存在腐敗問題”?？梢婃?zhèn)江市隱性債務(wù)問題的嚴(yán)重性。
自2019年初開始，市場上即有關(guān)于鎮(zhèn)江市用國開行提供的低息貸款置換非標(biāo)債務(wù)方案的消息傳出。3月初，江蘇省紀(jì)委省監(jiān)察委網(wǎng)站顯示，鎮(zhèn)江市債務(wù)化解方案已得到財政部認(rèn)可，并制定了相關(guān)文件、細化了有關(guān)舉措。但據(jù)相關(guān)媒體報道，上述鎮(zhèn)江市債務(wù)化解方案實際由國開行地方分行提出，但最終并未獲得國開行總行批準(zhǔn)。對此，央行金融穩(wěn)定局局長王景武表示，按照市場化、法治化原則，幫助地方政府化解存量債務(wù)風(fēng)險是值得肯定的，但不能通過上述變相再貸款的方式，最終將央行的資金通過國開行置換成政府債務(wù)。另外，其他金融監(jiān)管部門的專業(yè)人士表示，這相當(dāng)于新一輪債務(wù)置換，地方經(jīng)濟實力、財力狀況和發(fā)展模式等并沒有做出應(yīng)有的改革和調(diào)整，而后者才是化解存量債務(wù)風(fēng)險過程中最需要改變的。
上述報道中也提及，財政部提出的鎮(zhèn)江市債務(wù)化解方案的主要內(nèi)容是：首先要壓減各項開支，節(jié)省下來的錢用來還債；其次政府要處置資產(chǎn)用于還債；最后爭取省級政府支持和一些技術(shù)處理。
從鎮(zhèn)江市2019年財政總預(yù)算草案也可以看出，當(dāng)前鎮(zhèn)江市化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的主要思路包括，積極爭取政府債券，有效銜接資金鏈條；加快存量債務(wù)置換，減輕短期償債壓力；通過預(yù)算安排、資產(chǎn)處置、集團轉(zhuǎn)型、爭取支持等措施，做實做細債務(wù)化解工作，加快存款債務(wù)化解步伐。
▍化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的困境與若干建議
從性質(zhì)上看，地方政府隱性債務(wù)與新《預(yù)算法》實施之前的地方融資平臺類似，二者均屬于“合理不合法”的產(chǎn)物。這意味著，以“43號文”、新《預(yù)算法》為核心的一系列法律法規(guī)文件，并沒有完全解決其想解決的問題。這也提示我們，地方政府隱性債務(wù)問題的出現(xiàn)，在一定程度上反映了當(dāng)前中國經(jīng)濟格局的內(nèi)在矛盾。為此，我們首先從學(xué)理上簡要分析處理地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的困境，并在此基礎(chǔ)上提出若干建議。
（一）地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的處理困境
地方政府隱性債務(wù)之所以難以處理，主要在于其涉及了增量、存量以及動態(tài)博弈三個維度的風(fēng)險，而且這三個維度的風(fēng)險在一定程度上是沖突的。有利于解決一個維度風(fēng)險的政策，有可能會加大另一個維度的風(fēng)險。
（1）增量風(fēng)險
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是地方政府債務(wù)資金的主要去向。從增量角度看，如何提供長期穩(wěn)定、低成本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，對中國始終是個挑戰(zhàn)。張斌等估算在不提高預(yù)算內(nèi)赤字率的情況下，如果不可市場化項目按照歷史（增速）水平下的預(yù)算內(nèi)基建資金進行投資，會出現(xiàn)較大的潛在資金缺口，缺口將從2018年的5.3萬億元逐年擴大到2027年的10.4萬億元。預(yù)算內(nèi)支持基建的資金和地方政府專項債務(wù)融資遠不足以支持非市場化基建投資。
分行業(yè)看，我們利用上文第二部分地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的核算等式，來大體估算未來幾年各行業(yè)投資缺口狀況。選取2003—2017年各行業(yè)固定資產(chǎn)投資完成額、國家預(yù)算資金、自有資金和自籌資金的歷史數(shù)據(jù)，計算各行業(yè)投資缺口，并分別建立HP濾波模型，提取趨勢項，然后建立包含時間趨勢項的回歸模型，根據(jù)回歸結(jié)果對各行業(yè)投資資金缺口數(shù)據(jù)進行時間趨勢外推?？梢?，上述核算行業(yè)未來仍面臨較大的投資資金缺口。
針對地方政府的建設(shè)資金缺口問題，2017年底財政部發(fā)布的《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》中提出，要開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”。例如，適度增加地方政府債務(wù)限額，支持地方政府合法合規(guī)與社會資本合作，支持市場化融資和擔(dān)保等。但過去幾年的實踐表明，“開前門”始終不能滿足地方政府的資金需求，希望借此來完全彌補地方政府的建設(shè)資金缺口并不現(xiàn)實，地方政府仍有可能通過其他方式舉借債務(wù)。
為化解增量債務(wù)風(fēng)險，張斌認(rèn)為最終的解決辦法是劃清政府和市場的邊界，即對于公益和準(zhǔn)公益類的基建投資，政府可以直接提供資金或者通過政策性金融機構(gòu)給予支持；而沒有公益和準(zhǔn)公益特征的基建投資則應(yīng)該交給市場。雖然這會增加政府的赤字率和債務(wù)率，但有助于減少其利息負擔(dān)，債務(wù)權(quán)責(zé)也會更加清晰。聶無逸指出解決地方政府債務(wù)問題，須加快推進財政體制改革，理順中央與地方政府之間的經(jīng)濟關(guān)系，解決地方財權(quán)與事權(quán)不對稱的問題，但最終還是要落到改革地方的投融資體制。同時，建議借鑒國家開發(fā)銀行的功能設(shè)計，建設(shè)有管理的高效地方金融機構(gòu)，即在各省級單位建立地區(qū)性的開發(fā)銀行，由財政部、各省級政府、國家開發(fā)銀行以及國有大中型企業(yè)和其他社會資本共同發(fā)起設(shè)立，專門負責(zé)本地區(qū)的政策性融資服務(wù)，服務(wù)范圍包括地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程、跨地區(qū)的建設(shè)工程配套、準(zhǔn)非公益性地方項目的建設(shè)等。
（2）存量風(fēng)險
“43號文”和新《預(yù)算法》相繼實施以來，地方政府債券發(fā)行規(guī)模大幅上升。2015年至2018年，置換債券累計發(fā)行12.2萬億元，基本完成既定的存量政府債務(wù)置換目標(biāo)。但從上文的估算結(jié)果看，當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)的本息償還壓力依然很大。
從利息支付角度看，地方政府隱性債務(wù)利率高企導(dǎo)致債務(wù)可持續(xù)性堪憂。截至2014年末，地方政府通過非政府債券方式舉借債務(wù)的平均成本在10%左右。如果2015年之后地方政府隱性舉債的平均成本同樣是10%，那么存量隱性債務(wù)的經(jīng)濟成本則高達1.64萬億—3.94萬億元，同年地方政府財政收入僅為9.79萬億元。作為地方政府隱性債務(wù)的主要舉借主體，地方政府融資平臺的資產(chǎn)回報率也在持續(xù)下降，2017年前半年發(fā)行城投債企業(yè)的年化平均息前稅后資產(chǎn)回報率低至1.3%。這意味著地方政府隱性債務(wù)成本無法得到有效覆蓋，債務(wù)可持續(xù)性堪憂。
從還本角度看，地方政府隱性債務(wù)與資產(chǎn)期限錯配導(dǎo)致現(xiàn)金流風(fēng)險突出。地方政府隱性債務(wù)期限較短，大量地方隱性債務(wù)將在三年內(nèi)集中到期。而由于地方政府債務(wù)資金主要投向建設(shè)周期長、資金回收慢的基礎(chǔ)設(shè)施，三年內(nèi)很難產(chǎn)生現(xiàn)金流，因此在債務(wù)到期后，地方政府需要不斷對存量債務(wù)進行滾動式操作，通過借新債還舊債的方式維持現(xiàn)金流。但巨額存量債務(wù)一旦發(fā)生違約很容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，破壞金融系統(tǒng)穩(wěn)定。
關(guān)于存量債務(wù)的處理，張斌指出，地方政府通過出售資產(chǎn)、兼并重組、使沒有明顯公益性項目的公司破產(chǎn)等方式增強平臺公司的償債能力；中央政府通過債務(wù)置換減少債務(wù)利息成本；在上述各種方式都不足以償還債務(wù)利息的情況下，上級政府要負起責(zé)任。針對具備實際市場經(jīng)營能力、存在經(jīng)濟價值的平臺公司，可以通過債務(wù)置換方式或其他市場化的金融工具拉長債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、降低債務(wù)利息成本，促進債權(quán)和股權(quán)的轉(zhuǎn)換。譚小芬、李奇霖指出，要綜合利用財政資金、政府股權(quán)及經(jīng)營性國有資產(chǎn)出讓權(quán)益收入、項目收入等資金償還債務(wù)，對于一些具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，可以合規(guī)地轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)；對于部分債務(wù)率較高、互保風(fēng)險較高的區(qū)域，可視情況進行債務(wù)風(fēng)險化解試點，定向解決潛在隱患。
（3）中央地方動態(tài)博弈風(fēng)險
化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，最直接的辦法是實施債務(wù)甄別和置換。但由于道德風(fēng)險存在，中央政府的救助預(yù)期勢必會激勵地方政府大肆舉債，因此這未必是最合適的辦法。堅持中央不救助原則，堅持誰舉債誰負責(zé)，嚴(yán)格落實地方政府屬地管理責(zé)任，依然是中央政府防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險的主要思路。
對此，張斌認(rèn)為，當(dāng)前平臺企業(yè)和政府之間的債務(wù)關(guān)系已經(jīng)有了明確的劃分。在這種情況下，如果地方平臺還有大量公益和準(zhǔn)公益性項目形成的債務(wù)并且負責(zé)這些項目的運營，地方政府最終仍擺脫不了干系，這才是真正的道德風(fēng)險源泉。因此，建議將存量債務(wù)中公益和準(zhǔn)公益性項目以及部分壞掉項目涉及的負債，大膽及時地納入公共財政體系。
（二）政策建議
正是由于上述三個維度風(fēng)險相互沖突，因此任何化解地方政府隱性債務(wù)的方案，都需要綜合權(quán)衡其對這三個維度風(fēng)險的影響。我們認(rèn)為，應(yīng)該繼續(xù)堅持中央不救助原則，但要在不改變債務(wù)責(zé)任的前提下妥善處理存量隱性債務(wù)，避免利息成本過高、流動性受阻帶來新的風(fēng)險。從長期看，更為關(guān)鍵的是通過體制機制改革，改善政府投融資生態(tài)，降低無效低效投資，提高政府投資效率，同時要解決合理政府投資項目的資金來源。
（1）妥善處理隱性債務(wù)存量，出臺有條件置換方案
地方債務(wù)置換是用低利率、長期地方政府債券置換短期、高利率債務(wù)。從經(jīng)濟角度看，債務(wù)置換可以大幅節(jié)省地方政府的利息支出，在很大程度上減輕其財務(wù)負擔(dān)，緩解現(xiàn)金流風(fēng)險。2015年至2018年，通過發(fā)行地方政府置換債券，累計節(jié)約利息約1.7萬億元。然而，2015年之后龐大的隱性債務(wù)不在置換范圍內(nèi)，其帶來的本息償還壓力依然很大。短期來看，對于一些隱性債務(wù)還本付息存在困難的地方，可以按照市場化原則，支持地方借貸主體與金融機構(gòu)、投資人協(xié)商，給予展期或部分減免利息。地方政府也應(yīng)統(tǒng)籌國有資產(chǎn)變現(xiàn)、土地出讓收入、國有資本收益等資金來源，省級政府予以適當(dāng)支持，積極努力籌措還本付息資金來源，化解存量隱性債務(wù)并控制短期支付風(fēng)險。
但從長期看，受國情影響，我國地方政府承擔(dān)債務(wù)規(guī)模超過當(dāng)前的顯性債務(wù)規(guī)?；蛟S是合理的。與美國、德國、日本等國相比，我國地方政府顯性債務(wù)存量水平還相對較低，但承擔(dān)的職能遠遠超過這些國家。因此，如何妥善處置現(xiàn)有隱性債務(wù)，合理的思路并非在一定期限內(nèi)完全實現(xiàn)還本付息，而是在可控的范圍內(nèi)吸收到地方政府債務(wù)盤子內(nèi)。如果不置換且不償債，由于利息率已經(jīng)超過財政收入增速，這勢將導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。因此，地方政府債務(wù)置換仍然有其必要性。如果給定存量隱性債務(wù)規(guī)模為16.40萬億—39.43萬億元，地方政府隱性債務(wù)成本為10%，地方政府置換債券發(fā)行利率為3.89%，那么再次對存量隱性債務(wù)進行置換將為地方政府節(jié)約經(jīng)濟成本達1萬億—2.41萬億元。
為了避免道德風(fēng)險，我們可以考慮對地方政府隱性債務(wù)進行有條件置換，即各級地方政府用透明機制換錢，但債務(wù)責(zé)任依然由地方政府承擔(dān)。在地方政府承諾實現(xiàn)政府投資和債務(wù)透明化、制定了長期償債方案的基礎(chǔ)上，經(jīng)審核才允許其啟動置換方案。制定長期債務(wù)控制方案，可以借鑒浙江省政府債務(wù)風(fēng)險管控經(jīng)驗，建立“紅、黃、綠”三色系的風(fēng)險預(yù)警機制；根據(jù)地方政府性債務(wù)風(fēng)險等級，相應(yīng)及時實行分級響應(yīng)和應(yīng)急處置；建立與債務(wù)風(fēng)險管控質(zhì)量掛鉤的財政獎懲政策和問責(zé)機制等。有條件置換的資金來源，可考慮由地方專項債、政策性銀行或開發(fā)性金融機構(gòu)專項貸款的組合方式。存量債務(wù)的置換及其償債，主要是要保障債務(wù)資金流動性，降低債務(wù)成本，凈償債期限應(yīng)注意盡可能拉長。
（2）深化投融資體制改革，對政府投融資活動建立有效約束
第一，科學(xué)界定并嚴(yán)格控制政府投資范圍和重點，建立政府投資范圍和效果的評估機制。債務(wù)風(fēng)險大小不取決于債務(wù)規(guī)模，而取決于債務(wù)資金使用是否有效。當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險實質(zhì)是財政資金使用效率過低的表現(xiàn)。因此，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，歸根結(jié)底是要建立以市場為基礎(chǔ)的地方政府金融體系，明確財政資金的投資范圍與投資重點，提高投資性財政支出的使用效率。2019年4月國務(wù)院公布的《政府投資條例》明確界定了政府投資范圍，即政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主；同時也提及國家建立政府投資范圍定期評估調(diào)整機制，不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)。第二，規(guī)定有收入政府投資項目僅向政策性銀行或開發(fā)性金融機構(gòu)融資。針對需要在地方政府債之外進行融資的政府投資活動，可以將其融資渠道限制為政策性銀行或開發(fā)性金融機構(gòu)（如國開行、其他國家有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)銀行），以降低利息率。同時，將政府借債活動限制在一定范圍內(nèi)，禁止商業(yè)銀行為政府投資活動提供貸款。
（3）分清基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事權(quán)責(zé)任，控制上級向下級隨意下達“無資金”任務(wù)
1994年我國實施了分稅制改革，中央和地方之間的收入分配關(guān)系得以規(guī)范，但在財權(quán)和事權(quán)相匹配方面并沒有得到有效完善。地方政府除了追求經(jīng)濟增長目標(biāo)之外，往往還承擔(dān)著上級政府?dāng)偱傻摹盁o資金”任務(wù)，其中包括中央向省級政府下達任務(wù)，省級向市級政府下達任務(wù)等，加劇了地方政府財政收入與支出需求不匹配問題。為獲取所需資金，地方政府不得不進行大規(guī)模舉債。因此，解決地方政府債務(wù)問題，一方面，需要建立控制上級向下級政府隨意下達“無資金”任務(wù)機制，即要求上級政府在向下級政府?dāng)偱扇蝿?wù)之前，必須綜合評估地方政府的財力范圍；另一方面，需要從法律層面解決地方政府財力與事權(quán)不匹配、事權(quán)和支出責(zé)任不相適應(yīng)的矛盾，分清基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事權(quán)和支出責(zé)任，禁止中央部門向地方政府隨意下達任務(wù)。
（4）增強政府投資活動和各類債務(wù)的透明度
增強政府投資決策透明度，是提升政府投資效率、保障政府投資安全的有效方式。但是從現(xiàn)實情況看，政府使用財政和舉債收入進行公共投資的決策流程并不透明。相較于受《預(yù)算法》約束的一般公共預(yù)算而言，政府投資項目的信息公開程度明顯較弱，政府投資的決策依據(jù)更是無從知曉。建議通過明確政府領(lǐng)導(dǎo)和其他部門在政府投資管理中的職能定位，編制資本支出和債務(wù)綜合預(yù)算，建立政府投資項目跟蹤和績效評估系統(tǒng)，推動地方政府全口徑政府投資項目和債務(wù)公開透明等方式，達到提高政府投資活動透明度、控制政府債務(wù)風(fēng)險的目的。
（5）設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施銀行，為地方合理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長期可靠低成本資金
可考慮改造國開行等開發(fā)性金融機構(gòu)，或新設(shè)政策性基礎(chǔ)設(shè)施銀行，利用國家信用壓低其借貸成本。所有屬于政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的債務(wù)類資金，要么通過發(fā)行地方政府專項債籌集，要么從基礎(chǔ)設(shè)施銀行借貸，禁止從其他渠道籌集債務(wù)資金。這一方面可以為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供低成本長期穩(wěn)定資金，滿足地方政府合理要求；另一方面可以將地方政府投資項目的債務(wù)資金歸結(jié)到單一渠道，增強可控性和透明度。
當(dāng)然，在當(dāng)前制度框架下，為地方合理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長期可靠低成本資金，更為直接的途徑是將“前門”開得更大些，即大幅增加專項債的規(guī)模。但專項債是納入基金預(yù)算管理的，債務(wù)限額需從中央到地方層層分配，管理嚴(yán)格但難以適應(yīng)地方政府部分靈活投資的需要。為此，從充分發(fā)揮地方積極性的角度出發(fā)，應(yīng)考慮設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施銀行，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給領(lǐng)域給予地方政府一定的靈活度?；A(chǔ)設(shè)施銀行和專項債可適當(dāng)區(qū)分，通過分工合作共同為地方政府的合理基礎(chǔ)設(shè)施提供債務(wù)風(fēng)險可控、投資決策和支出方向透明的建設(shè)資金。