作者｜李宏勃
中國(guó)政法大學(xué)教授
近日，發(fā)生在四川成都崇州市的“惡犬咬人”事件，再一次挑動(dòng)了公眾的神經(jīng)，引發(fā)了巨大的爭(zhēng)論。這一案件的最終解決，需要執(zhí)法部門(mén)和司法機(jī)關(guān)依據(jù)事實(shí)和法律作出權(quán)威裁斷，給受害兒童及其家屬一個(gè)公正的交代。
跳出具體個(gè)案，全社會(huì)更應(yīng)該思考的是：在城市治理中，面對(duì)日益突出的養(yǎng)狗問(wèn)題，我們?cè)撊绾螛?gòu)建一套城市養(yǎng)狗管理及公共空間使用的法律規(guī)則，通過(guò)法律實(shí)現(xiàn)人與狗的和諧共存？
養(yǎng)狗為何成了城市治理的突出問(wèn)題？
飼養(yǎng)動(dòng)物，是長(zhǎng)期以來(lái)就存在的普遍現(xiàn)象。但是，狗的問(wèn)題在今天變得如此尖銳和突出，成為牽動(dòng)全社會(huì)神經(jīng)并造成族群撕裂的問(wèn)題，其原因很多，主要可以歸納為兩個(gè)方面：
其一是城市化的發(fā)展。 在農(nóng)耕社會(huì)和鄉(xiāng)土生活中，狗主要不是一種寵物，而是和牛馬一樣從事特定工作的家畜，狗在保護(hù)主人人身、財(cái)產(chǎn)安全中發(fā)揮著重要作用。但是，隨著城市化的發(fā)展，城里的狗不用再承擔(dān)看家護(hù)院的工作，也不必在肉食匱乏時(shí)充當(dāng)食材，它越來(lái)越成為一種寄托人類情感的對(duì)象。
尤其對(duì)于老年人和獨(dú)居者而言，在繁華而孤獨(dú)的城市里，狗與主人之間的情感交流單純而真摯，狗的忠貞不二和不離不棄給主人帶來(lái)了不可替代的精神慰藉。
對(duì)于養(yǎng)狗人士而言，隨著生活方式的變遷，狗的身份也發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)變，它不再是一個(gè)普通的家畜，毋寧說(shuō)是一個(gè)重要的家庭成員。
其二是狗自身的特殊性。 與貓、兔、魚(yú)、鳥(niǎo)等其他寵物相比，狗是非常獨(dú)特的一種寵物。
首先，狗因其超乎尋常的情感和溝通能力而被人類寄托了太多期待，從而也產(chǎn)生了迥然差異的評(píng)價(jià)。 狗的智商比較高，能夠與人進(jìn)行豐富而深入的溝通與互動(dòng)，會(huì)對(duì)人產(chǎn)生強(qiáng)烈的情感依賴，因而，人類也會(huì)對(duì)狗提出超出普通動(dòng)物的要求，寄托了獨(dú)特的道德期待。
比如，對(duì)愛(ài)狗的人士而言，狗的忠誠(chéng)、忠貞、忠心耿耿成為論證狗應(yīng)得到特殊對(duì)待的理由，還會(huì)被用來(lái)與那些背信棄義、始亂終棄的“渣人”作比較；但對(duì)于那些討厭狗的人，則會(huì)因狗對(duì)不同人的不同態(tài)度而產(chǎn)生厭惡，從而出現(xiàn)“狗腿子、狗仗人勢(shì)、蠅營(yíng)狗茍、狗改不了吃屎”等道德鄙視。
其次，狗有著其他普通寵物所不具備的攻擊性和破壞力。 狗在對(duì)自己主人忠誠(chéng)和友善的同時(shí)，也常展現(xiàn)出對(duì)陌生人的兇殘，尤其是對(duì)小孩和老人等弱勢(shì)人群。
在城市生活中，貓、兔等寵物攻擊人類的事件幾乎聞所未聞，而狗咬人的事件則比較普遍。
加拿大安全委員會(huì)估計(jì)，每年有46萬(wàn)件狗咬人事件，幾乎一半的受害者都是孩子。
從法律的角度講，狗的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)城市公共空間和資源分配的問(wèn)題，也是一個(gè)個(gè)體養(yǎng)狗自由與公共秩序與安全之間平衡的問(wèn)題。
一方面，涉及養(yǎng)狗人士和不養(yǎng)狗人士如何共享共用公共空間和資源的問(wèn)題。 在鄉(xiāng)土社會(huì)，每家每戶獨(dú)門(mén)獨(dú)院，雞犬之聲相聞，鄰里之間可以和睦共存。但在城市尤其是超大型城市中，高度密集的人群使得城市公共空間和資源的供給嚴(yán)重不足，在人都活得壓抑和煩躁的情況下，狗的介入無(wú)疑會(huì)讓公共空間和資源的競(jìng)爭(zhēng)更加惡化，從而加劇養(yǎng)狗人士和不養(yǎng)狗人士之間的矛盾和緊張。
另一方面，涉及到養(yǎng)狗行為與公共安全和公共衛(wèi)生之間如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題。 在城市生活中，不斷增長(zhǎng)的狗的數(shù)量以及少數(shù)養(yǎng)狗人士棄養(yǎng)導(dǎo)致的流浪狗，不僅會(huì)對(duì)個(gè)體居民的生活安寧、人身安全帶來(lái)威脅，還會(huì)因狗的疾病傳染尤其是狂犬病等惡性疾病，給城市公共衛(wèi)生安全和公眾健康帶來(lái)巨大隱患。
因而，當(dāng)數(shù)量不斷增長(zhǎng)的寵物狗給城市治理帶來(lái)巨大壓力時(shí)，當(dāng)不同族群因狗的問(wèn)題而互相攻擊彼此對(duì)抗時(shí)，對(duì)這一問(wèn)題的解決，就必須回到法治的軌道，必須讓法律在其中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。
面對(duì)城市養(yǎng)狗的公共問(wèn)題，法律該如何應(yīng)對(duì)？
狗的問(wèn)題，本質(zhì)上是人的問(wèn)題。為狗立法，其核心目標(biāo)不外乎兩個(gè)方面：一是“保護(hù)人的權(quán)利”，二是“維護(hù)狗的福利”。
所謂“保護(hù)人的權(quán)利”，主要指通過(guò)設(shè)置養(yǎng)狗人的義務(wù)，確保狗不侵害他人的權(quán)利，不擾亂公共秩序。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，各國(guó)不僅在民法、刑法中設(shè)置了專門(mén)的條款，也會(huì)出臺(tái)專門(mén)的狗法，如美國(guó)的《惡犬法案》 （Dangerous Dog Law） 和《抑制犬吠法案》 （Anti-Barking Laws） 等；
所謂“維護(hù)狗的福利”，就是法律要確保狗能享有某些“好處”，能夠得到主人友善的對(duì)待。為此，美國(guó)、丹麥、德國(guó)、瑞典、希臘等國(guó)家先后頒布了自己的《動(dòng)物福利法》，對(duì)主人提出了善待寵物的諸多要求。
為了實(shí)現(xiàn)上述目的，城市養(yǎng)狗的法律，一般應(yīng)主要規(guī)定如下內(nèi)容：
第一，對(duì)養(yǎng)狗的一般性限制。 在城市里養(yǎng)狗應(yīng)該受到限制，這是文明社會(huì)最基本的準(zhǔn)則之一。法律對(duì)養(yǎng)狗的一般性限制，主要包括兩個(gè)方面：
首先是對(duì)狗的類型的限制，即城市中一般不允許飼養(yǎng)具有攻擊性、危險(xiǎn)性的大型犬和烈性犬。
在美國(guó)，有30多個(gè)州頒布了《惡犬法案》，法律一般會(huì)禁止在特定區(qū)域內(nèi)飼養(yǎng)具有高度危險(xiǎn)性的犬只。如果一只狗被認(rèn)定為“惡犬”，法官會(huì)命令狗主人采取一些特定方式防止狗傷人。若法官認(rèn)為這只狗的危險(xiǎn)無(wú)法得到有效控制，還有可能下令殺死狗或者將狗帶離城市；
其次是對(duì)養(yǎng)狗數(shù)量的控制。在城市公共空間和公共資源有限的情況下，一戶居民不應(yīng)被允許飼養(yǎng)多條狗，符合條件的還應(yīng)對(duì)狗實(shí)施絕育手術(shù)。
比如，希臘的《寵物福利法》規(guī)定，如果寵物已滿1歲，主人必須在領(lǐng)養(yǎng)日起6個(gè)月內(nèi)對(duì)寵物實(shí)施絕育手術(shù)，否則可能會(huì)被處以1000歐元的罰款。
對(duì)寵物狗實(shí)施數(shù)量控制，不僅有助于為人的正常生活留出空間，減少政府動(dòng)物管理的財(cái)政支出，也有利于減輕狗主人的負(fù)擔(dān)，提升狗的生存狀況，使其可以獲得充分的關(guān)愛(ài)。
第二，鄰里和睦與善待寵物義務(wù)。 養(yǎng)狗人在享有飼養(yǎng)狗的權(quán)利、獲取養(yǎng)狗樂(lè)趣的同時(shí)，也必須承擔(dān)起至少兩個(gè)方面的義務(wù)：
一方面是對(duì)鄰人和公眾的義務(wù)，最主要的就是要對(duì)狗進(jìn)行束縛和管理。 主人攜帶狗進(jìn)入公共場(chǎng)所，必須用狗繩拴縛或引領(lǐng)，尤其是發(fā)情期的狗，絕對(duì)不能允許其在外漫游或者自由跑動(dòng)；對(duì)于狗的排泄物，主人必須擔(dān)負(fù)起“鏟屎官”的職責(zé)，避免給行人造成妨礙和困擾。
另一方面是對(duì)狗的義務(wù)，即應(yīng)善待寵物，禁止虐待和遺棄。 對(duì)此，《瑞士動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定，申請(qǐng)養(yǎng)狗者必須參加相關(guān)課程并通過(guò)考試，在掌握了養(yǎng)狗的知識(shí)和養(yǎng)狗的技能之后，才可以獲得養(yǎng)狗的資格。
為了防止主人遺棄動(dòng)物，《德國(guó)動(dòng)物福利法》規(guī)定對(duì)每只寵物都應(yīng)鑒別登記，在耳朵、腿上紋身或者帶標(biāo)志，或者以非痛苦的方式植入芯片等。在日本，實(shí)行動(dòng)物的“終生飼養(yǎng)”，如果養(yǎng)狗人有不及時(shí)喂食喂水等虐待或遺棄動(dòng)物的行為，要被處以罰款。
第三，政府的管理措施。 為了平衡養(yǎng)狗人和不養(yǎng)狗人之間的關(guān)系，維護(hù)公共安全，法律規(guī)定了一系列行政管理措施，主要包括：
1.養(yǎng)狗許可制度 ，即養(yǎng)狗需要獲得政府的同意，取得許可證。在英國(guó)，養(yǎng)狗需要注冊(cè)登記，狗主人有義務(wù)對(duì)狗進(jìn)行服從性訓(xùn)練，以保證狗不對(duì)公眾造成傷害；
2.疫苗接種制度 ，即對(duì)狗注射疫病疫苗。在美國(guó)有些州，法律規(guī)定疫苗接種證明的有效標(biāo)簽必須附著寵物頸圈上；
3.流浪狗收容制度 ，即對(duì)無(wú)主流浪狗的收集和管理。在發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)，各地都會(huì)設(shè)有流浪動(dòng)物臨時(shí)收容所，流浪動(dòng)物進(jìn)入收容所進(jìn)行體檢、注射疫苗和節(jié)育處理后，可以被外界認(rèn)養(yǎng)。在發(fā)展中國(guó)家，由于政府財(cái)政能力有限，對(duì)無(wú)人領(lǐng)養(yǎng)的流浪狗可能實(shí)施安樂(lè)死。
比如，2013年，在羅馬尼亞首都發(fā)生了4歲男童被流浪狗咬死的事件后，羅馬尼亞議會(huì)以多數(shù)贊成票通過(guò)了《流浪狗安樂(lè)死法案》，根據(jù)該法案，政府有權(quán)抓捕街頭的流浪狗并集中收容，如在規(guī)定的期限內(nèi)無(wú)人認(rèn)領(lǐng)或收養(yǎng)，則可對(duì)流浪狗實(shí)施安樂(lè)死。
第四，養(yǎng)狗人的法律責(zé)任 。養(yǎng)狗人如果不能盡到對(duì)鄰人和公眾的義務(wù)，出現(xiàn)了惡犬傷人或者擾亂公共秩序、傳播疾病等情形，則必須承擔(dān)法律責(zé)任。養(yǎng)狗人的法律責(zé)任，包括兩個(gè)方面：
一方面是私法責(zé)任，主要是經(jīng)濟(jì)賠償。 在我國(guó)，《民法典》第一千二百四十七條規(guī)定：“禁止飼養(yǎng)的烈性犬等危險(xiǎn)動(dòng)物造成他人損害的，動(dòng)物飼養(yǎng)人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！?/p>
據(jù)此，飼養(yǎng)烈性犬的主人要承擔(dān)狗咬人的所有損害賠償，包括醫(yī)藥費(fèi)、護(hù)理費(fèi)以及可能數(shù)額巨大的精神損害賠償金。
在美國(guó)，大約有38個(gè)州的立法中有明確的狗咬人的民事責(zé)任條款 （Dog Bite Laws） ，大約有36個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)對(duì)狗咬人采取了嚴(yán)格責(zé)任，主人需對(duì)狗咬人的行為承擔(dān)金錢(qián)賠償責(zé)任。同時(shí)，如果狗被認(rèn)定屬于“危險(xiǎn)或者狂暴” （dangerous or vicious） 的情形，政府或法庭還可以責(zé)令狗主人對(duì)狗拴縛、購(gòu)買責(zé)任保險(xiǎn)，或者對(duì)狗進(jìn)行撲殺。
另一方面還有公法責(zé)任，即在主人對(duì)狗未盡到管理義務(wù)導(dǎo)致發(fā)生了嚴(yán)重傷人事件的，可能要對(duì)其進(jìn)行行政處罰甚至刑事制裁。
比如，在上述成都崇州市惡犬咬人案中，如果該犬只屬于法律禁止飼養(yǎng)的烈性犬，且其主人在遛狗時(shí)沒(méi)有按照規(guī)定給狗系繩子，從而導(dǎo)致無(wú)辜兒童被狗咬傷，如果達(dá)到重傷程度，養(yǎng)狗人的行為就涉嫌犯罪，應(yīng)依據(jù)《刑法》第二百三十五條的“過(guò)失致人重傷罪”，最高處三年有期徒刑；如果致人死亡，則應(yīng)依據(jù)《刑法》第二百三十三條的“過(guò)失致人死亡罪”，最高處七年有期徒刑。
事實(shí)上，國(guó)外法律也有相關(guān)規(guī)定，比如2001年，美國(guó)舊金山有兩只大狗咬死了鄰居，警方除了對(duì)狗實(shí)施安樂(lè)死之外，狗的主人還被法院判決構(gòu)成過(guò)失殺人罪，處以四年監(jiān)禁。
城市生活，人與狗如何才能和諧？
在繁華而孤獨(dú)的城市，狗正在成為城市中普遍存在和不可或缺的成員，這是一個(gè)客觀的事實(shí)。那么，如何實(shí)現(xiàn)人與狗的和諧共存，這就成為一個(gè)需要社會(huì)和政府共同思考和協(xié)力解決的問(wèn)題。
可以這么說(shuō)，養(yǎng)狗的問(wèn)題是社會(huì)治理的晴雨表，這個(gè)問(wèn)題解決得怎么樣，既反映了一個(gè)城市乃至一個(gè)民族的公民素養(yǎng)，也展現(xiàn)了一個(gè)城市乃至一個(gè)國(guó)家的治理能力和治理水平。
實(shí)現(xiàn)人和狗的和諧共存，需要養(yǎng)狗人遵守規(guī)則和尊重他人，需要不養(yǎng)狗人的理解和寬容，更需要政府全面履行管理職責(zé)，有擔(dān)當(dāng)有作為，遇到問(wèn)題不懈怠不推諉。
第一，養(yǎng)狗者需要尊重他人權(quán)利，切實(shí)承擔(dān)起睦鄰義務(wù)。
養(yǎng)狗是城市居民的權(quán)利和自由，但這個(gè)自由的行使絕不能以侵犯他人權(quán)利為代價(jià)，不能把自己的快樂(lè)建立在別人痛苦的基礎(chǔ)之上。
動(dòng)物可以不懂事，但人必須明事理和守規(guī)矩。作為一個(gè)稱職的養(yǎng)狗者，應(yīng)該做到不養(yǎng)大型犬、烈性犬，及時(shí)為狗辦理許可證件，定期注射疫苗，保證狗的身心健康，努力把狗對(duì)他人的危險(xiǎn)降到最低；對(duì)于犬吠問(wèn)題，狗主人需要對(duì)寵物狗進(jìn)行必要的訓(xùn)練和合理的控制，避免對(duì)周圍人的安寧生活造成影響和侵?jǐn)_；在戶外遛狗時(shí)，必須給狗栓上狗繩，及時(shí)處理狗的糞便，展現(xiàn)出一個(gè)養(yǎng)狗者最基本的素養(yǎng)。
第二，公眾需要對(duì)養(yǎng)狗現(xiàn)象承擔(dān)容忍義務(wù)，并在狗的議題上進(jìn)行理性溝通。
養(yǎng)狗是居民的權(quán)利，狗在養(yǎng)狗人士的生活中扮演著重要的角色，發(fā)揮了特殊的功能。因而，對(duì)于合法的養(yǎng)狗行為，社會(huì)公眾必須要有一份寬容，理解和尊重他人的生活方式，尤其是對(duì)導(dǎo)盲犬、心理輔導(dǎo)犬等工作犬，更要給予配合和支持。
同時(shí)，在涉及狗的一些爭(zhēng)議性問(wèn)題上，公眾的討論應(yīng)該理性和平，避免道德綁架和語(yǔ)言暴力，避免造成族群撕裂和族群對(duì)抗。
第三，對(duì)因養(yǎng)狗引發(fā)的城市治理問(wèn)題，執(zhí)法機(jī)構(gòu)要積極承擔(dān)起監(jiān)管責(zé)任。
狗的問(wèn)題，因涉及地域差別、民族特點(diǎn)、風(fēng)俗習(xí)慣等各方面因素，目前主要還是由地方立法予以規(guī)定的。
為了治理養(yǎng)狗問(wèn)題，全國(guó)很多地方都頒布了相應(yīng)的地方法法規(guī)或政府規(guī)章，包括《成都市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》等。
然而，在相關(guān)法律制度并不缺乏甚至相對(duì)健全的前提下，一些地方的養(yǎng)狗問(wèn)題依然成為社會(huì)“頑疾”，引發(fā)了各界的強(qiáng)烈不滿，原因之一就在于相關(guān)法律得不到有效的落實(shí)，執(zhí)法者未能履行好監(jiān)管職責(zé)，存在慢作為、不作為等問(wèn)題。
因此，要讓已經(jīng)頒布的法律“長(zhǎng)牙齒”而不是淪落為“紙老虎”，執(zhí)法部門(mén)就必須堅(jiān)守“法定職責(zé)必須為”的理念，依法全面履行自己的職責(zé)，既要對(duì)虐待寵物、遺棄寵物的行為依法處理，讓寵物得到人道的對(duì)待，更要對(duì)違法養(yǎng)犬、惡犬傷人的行為依法嚴(yán)懲，讓公眾能夠切實(shí)感受到秩序與安全。
狗的問(wèn)題，本質(zhì)上是人的問(wèn)題和管理的問(wèn)題，它不僅給我們提出了一個(gè)難題，也提供了一個(gè)改進(jìn)和提升城市治理水平的契機(jī)。 在傳統(tǒng)社會(huì)，狗曾經(jīng)在鄉(xiāng)村與人和諧共存；在現(xiàn)代社會(huì)，狗也一定能夠在城市中繼續(xù)與人友好相處。
如果每個(gè)愛(ài)狗人士都能依法養(yǎng)犬，考慮一下鄰居的感受，尊重一下他人的權(quán)利，如果不養(yǎng)狗的人能夠?qū)︷B(yǎng)狗行為多一份理解和容忍，如果政府能夠依法承擔(dān)自己的管理職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，狗的存在不僅沒(méi)有讓城市更糟糕，相反，它讓城市更有活力，讓生活充滿樂(lè)趣。