原標(biāo)題：法治面|破解行政性壟斷，反壟斷法修訂將納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度
記者 | 席小丹
反壟斷法修正草案于2021年10月19日提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議后，10月23日起在中國(guó)人大網(wǎng)全文公布，公開(kāi)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。征求意見(jiàn)截至2021年11月21日。
本次修法距離反壟斷法2008年施行以來(lái)已過(guò)去13年。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的這13年里，行政性壟斷問(wèn)題多次引發(fā)外界關(guān)注。此次修法將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度入法，將更加嚴(yán)格地規(guī)制行政壟斷問(wèn)題。
行政性壟斷是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中較為特殊的一種壟斷行為。武漢大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法與競(jìng)爭(zhēng)政策研究中心主任孫晉介紹，早前我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，與商品經(jīng)濟(jì)相配套的法律是滯后的，“行政權(quán)力干預(yù)商品市場(chǎng)并沒(méi)有受到法律的有效約束和控制，導(dǎo)致一些領(lǐng)域出現(xiàn)行政權(quán)利的濫用，造成行政性壟斷。”
北京大成律師事務(wù)所律師鄧志松介紹，在我國(guó)，行政壟斷主要表現(xiàn)為限定交易和地方保護(hù)主義，當(dāng)前這仍然是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害最嚴(yán)重的行為，其中較為突出的表現(xiàn)形式為限定交易行為，例如，指定消費(fèi)者或企業(yè)只能購(gòu)買(mǎi)特定企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)。
據(jù)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的2020年度反壟斷執(zhí)法報(bào)告，我國(guó)濫用行政權(quán)力的壟斷案件，大多出現(xiàn)在醫(yī)藥衛(wèi)生、建筑、交通運(yùn)輸、教育、公用事業(yè)等與老百姓聯(lián)系較為緊密的民生領(lǐng)域?！袄纾谛鹿诜窝滓咔檩^為嚴(yán)重的2020年，多地政府曾推出消費(fèi)券以刺激本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但有部分地區(qū)指定某一互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)作為領(lǐng)取消費(fèi)券的唯一渠道?！编囍舅杀硎?，這限制了其他平臺(tái)的競(jìng)爭(zhēng)和參與機(jī)會(huì)，也限制了本應(yīng)普遍受惠的民眾領(lǐng)取消費(fèi)券的基本權(quán)利。
《中華人民共和國(guó)反壟斷法》于2007年8月30日經(jīng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)時(shí)，其中已有關(guān)于行政權(quán)力濫用的規(guī)定，如第三十二條，“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品?！?/p>
孫晉表示，當(dāng)時(shí)對(duì)于行政性壟斷的約束規(guī)定，體現(xiàn)了我國(guó)的的理論自信和制度自信，“與西方國(guó)家不同的是，我國(guó)反壟斷法有專(zhuān)門(mén)針對(duì)行政權(quán)力濫用的規(guī)定。”他認(rèn)為，雖然如此，該制度本身仍存在很大缺陷。
“在現(xiàn)行反壟斷法中，對(duì)行政壟斷只有事中及事后的救濟(jì)手段，且救濟(jì)手段非常有限，因?yàn)榉磯艛鄨?zhí)法機(jī)關(guān)不能直接叫停行政壟斷?！睂O晉表示。因此，修正草案中有關(guān)建立健全公平審查制度的規(guī)定顯得十分關(guān)鍵。
在修正草案中，專(zhuān)門(mén)增加了第五條：“國(guó)家建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查?！?/p>
這是我國(guó)首次擬將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度寫(xiě)入法律。但實(shí)際上，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度已經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐。早在2016年6月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，規(guī)制行政性壟斷的信號(hào)已十分強(qiáng)烈。2021年6月29日，為了全面落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局等多個(gè)部門(mén)修訂了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》，對(duì)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度提出更高要求。
“公平競(jìng)爭(zhēng)審查，要求行政主體必須自我審查，然后向公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議和同級(jí)人民政府報(bào)告，同級(jí)人民政府和同級(jí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議還要向上一級(jí)的政府和上一級(jí)部門(mén)的審查聯(lián)席會(huì)議。”孫晉介紹。
他認(rèn)為，該規(guī)定能剛好補(bǔ)足對(duì)行政性壟斷從事前、事中到事后全環(huán)節(jié)的監(jiān)管和規(guī)制，有望立竿見(jiàn)影地改善地方的營(yíng)商環(huán)境，而且，“該制度納入法律后，還將增加法制考核、國(guó)務(wù)院督查等監(jiān)督機(jī)制。因此這是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程。”
此次修正草案還新增第四十條，規(guī)定“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，通過(guò)與經(jīng)營(yíng)者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式，妨礙其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)或者對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者實(shí)行不平等待遇，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。”
那么，地方行政部門(mén)與經(jīng)營(yíng)者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等常用營(yíng)商合作手段是否受到限制？南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授陳兵表示，我國(guó)現(xiàn)行反壟斷法反對(duì)的并不是壟斷的結(jié)構(gòu)，而是反對(duì)濫用壟斷力量來(lái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，損害消費(fèi)者利益、損害公平自由競(jìng)爭(zhēng)秩序、危害社會(huì)公共利益的行為?！昂献鲄f(xié)議、備忘錄的形式如果確定，會(huì)形成一種排他性的結(jié)構(gòu)，這時(shí)就需要給予高度關(guān)注，但只要沒(méi)有濫用這種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和力量，就不應(yīng)該定義為反壟斷法上的壟斷行為?！彼f(shuō)。
值得注意的是，修訂草案中第44條還規(guī)定，不得采取不平等待遇等方式“強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制”要求在本地投資以及不得“變相強(qiáng)制”實(shí)施壟斷行為。
鄧志松表示，行政壟斷行為往往會(huì)通過(guò)間接方式體現(xiàn)出來(lái)，“比如某具有年檢權(quán)力的行業(yè)協(xié)會(huì)雖然沒(méi)有要求會(huì)員一定要聯(lián)合漲價(jià)，但對(duì)于不漲價(jià)的會(huì)員可能會(huì)不予年檢，提出該會(huì)員產(chǎn)品存在質(zhì)量問(wèn)題等理由。握有行政權(quán)力的政府部門(mén)或組織處于強(qiáng)勢(shì)地位，此次修法有必要規(guī)制五花八門(mén)的‘變相強(qiáng)制’行為。”
陳兵指出，對(duì)行政壟斷的評(píng)價(jià)經(jīng)過(guò)反壟斷法的規(guī)范與施行，這些年查處了不少案例，特別是把公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度引入后，通過(guò)事前事中事后全鏈條規(guī)制，已經(jīng)取得不錯(cuò)的成績(jī)。但是也要看到不足，行政性壟斷行為演變得更加隱蔽和復(fù)雜，還需要持續(xù)跟進(jìn)，做好個(gè)案分析的同時(shí)，注意經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和類(lèi)型提煉。
值得注意的是，目前，已經(jīng)有一些針對(duì)違規(guī)的政府補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策進(jìn)行反壟斷執(zhí)法的案例，對(duì)于部分國(guó)有企業(yè)和接受生產(chǎn)要素補(bǔ)貼的其他性質(zhì)的企業(yè)造成了影響。對(duì)此，孫晉指出，我國(guó)作為新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，目前針對(duì)部分國(guó)有企業(yè)以及其他性質(zhì)的企業(yè)的政策扶持，往往都是基于宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，此時(shí)不能簡(jiǎn)單地將這些政策認(rèn)定為行政壟斷行為?！?/p>
陳兵表示，長(zhǎng)期以來(lái)的治理模式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式并不是短期內(nèi)能夠改變，“我們既希望政府快馬加鞭，解決市場(chǎng)公平、自由競(jìng)爭(zhēng)和排除限制競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，但改善區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、政府行政能力的提升，都需要時(shí)間，所以改變的過(guò)程不會(huì)太快?！?/p>
“大家既不希望‘一管就死’，但也不愿意看到‘一放就亂’。總體來(lái)說(shuō)，制約行政壟斷，應(yīng)客觀(guān)中立地評(píng)價(jià)政府參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理的行為?！标惐硎尽?/p>