■東莞粵海銀瓶合作創(chuàng)新區(qū) 記者 鄭志波 攝
拓展新增空間約3.8萬畝，盤活存量空間約3.5萬畝，提容產(chǎn)業(yè)空間1.8萬畝，改造低效空間1.9萬畝……這是東莞市拓展優(yōu)化城市發(fā)展空間（以下簡稱“拓空間”）總指揮部掛牌三年來，取得的工作成效。
從京東都市智能產(chǎn)業(yè)、天安數(shù)碼、硅谷動力智能制造、康華醫(yī)療等一批重大項目落地，到推出七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地，再到打造10個標準化產(chǎn)業(yè)片區(qū)，東莞一系列大動作，志在打通自身堵點，瞄準土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，解決優(yōu)質(zhì)企業(yè)用地需求。
2019年7月，廣東省委深改委批復同意東莞建設“廣東省制造業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)新實驗區(qū)”，賦予了東莞服務全省發(fā)展改革試點的使命。三年來，東莞通過拓空間，拆舊換新、空間重塑，激活城市發(fā)展動能、優(yōu)化城市格局、塑造宜居生態(tài)環(huán)境，為廣東乃至全國提供解決同類問題的思路借鑒。
在廣東提出打造“黃金內(nèi)灣”、東莞聚焦“科技創(chuàng)新+先進制造”的背景下，“拓空間”成為加速土地資源提質(zhì)增效，推動東莞更上一層樓的機遇，不斷釋放著東莞發(fā)展的巨大潛力和強大動能，加快向大灣區(qū)先進制造業(yè)中心邁進。
整備成效
三年來拓展新增空間約3.8萬畝，盤活存量空間約3.5萬畝
沿著謝崗鎮(zhèn)粵海大道行駛，銀瓶山下，土地整備如火如荼。作為一座GDP剛剛越過120億元的小鎮(zhèn)，打造連片產(chǎn)業(yè)空間，招引龍頭企業(yè)、重大項目，是謝崗力爭5年內(nèi)GDP翻一番的信心所在、底氣所在。
“在東莞鎮(zhèn)域經(jīng)濟中，謝崗屬于次發(fā)達鎮(zhèn)。但擁有連片大面積未開發(fā)用地，這是我們的后發(fā)優(yōu)勢?！敝x崗鎮(zhèn)黨委委員張桂標告訴記者。
土地資源，是項目落地、經(jīng)濟發(fā)展最重要的要素之一。作為今年新晉萬億GDP之城，東莞遭遇著“成長的煩惱”。
與國內(nèi)其他萬億級城市相比，2460平方公里的東莞，土地面積排在最后，約是杭州、成都的1/6，蘇州的1/3。
同時，東莞的開發(fā)強度又很高，比例近半，建成區(qū)面積排名位于全國城市第五。且已開發(fā)土地的利用，呈現(xiàn)零碎化、低效化的局面。
一組數(shù)據(jù),顯示了東莞土地利用困境。
2460平方公里的土地，分布著1965個鎮(zhèn)村工業(yè)園，面積從十幾畝到6000畝不等，超過80%的鎮(zhèn)村工業(yè)園面積在500畝以下；60%的鎮(zhèn)街，拿不出500畝以上的土地承載新增的產(chǎn)業(yè)項目。
昔日“村村點火、戶戶冒煙”的村級工業(yè)園，曾為地方經(jīng)濟發(fā)展注入強勁動力。因土地權(quán)屬復雜、土地利用碎片化、產(chǎn)業(yè)形態(tài)低端，成為嚴重制約東莞高質(zhì)量發(fā)展的一大瓶頸，改革迫在眉睫。
時間回到三年前。
2019年，市政府“一號文”提出實施“拓空間”重要戰(zhàn)略。當年7月25日，東莞市“拓空間”總指揮部掛牌成立。不久后，廣東省委深改委批復同意東莞建設“廣東省制造業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)新實驗區(qū)”。東莞再次成為改革“急先鋒”。
“三年來，我們在市委、市政府的領(lǐng)導下，主要圍繞規(guī)劃引領(lǐng)、土地整備、城市更新和資源配置四個方面推進相關(guān)工作，重點從‘優(yōu)化增量’和‘盤活存量’兩個方面精準發(fā)力?！笔凶匀毁Y源局局長呂鵬表示。
通過政策創(chuàng)新，促進閑置土地的盤活處置；將城市綜合環(huán)境治理，與“三舊”改造的“工改居”結(jié)合起來，包括通過TOD站點建設，支持城市綜合開發(fā)，推動舊村落改造。
實施“工改工”三年行動計劃，以連片更新“頭雁計劃”為突破口，推進大片區(qū)綜合性整體開發(fā)，同時以新型產(chǎn)業(yè)社區(qū)模式統(tǒng)籌規(guī)劃完善產(chǎn)業(yè)配套設施，促進鎮(zhèn)村工業(yè)園改造提質(zhì)增效。著力優(yōu)化拓展發(fā)展生活空間，重點推進“15分鐘標準化街區(qū)”建設。
2019年以來，圍繞產(chǎn)業(yè)拓空間，東莞進行了一系列體制機制創(chuàng)新與實踐探索，并取得了顯著的成效：
全市共拓展新增空間約3.8萬畝，其中工業(yè)用地超1.5萬畝，促成了京東都市智能產(chǎn)業(yè)、天安數(shù)碼、硅谷動力智能制造等一批重大項目落地。
盤活存量空間約3.5萬畝，提容產(chǎn)業(yè)空間1.8萬畝。在改造低效空間方面，2020年啟動“工改工”三年行動計劃至今，累計完成“工改工”拆除、整備1.9萬畝。
■沙田泥洲島產(chǎn)業(yè)片區(qū)效果圖 沙田供圖
戰(zhàn)略謀劃
從濱海灣到麻涌沿江經(jīng)濟走廊的建設，是東莞未來規(guī)劃和發(fā)展的重點
今年，東莞市第十五次黨代會報告指出，空間資源緊缺特別是連片空間不足，是東莞當前發(fā)展最大的制約。根據(jù)黨代會“全方位優(yōu)化城市功能格局”“實施土地空間連片拓展工程”等工作要求，我市謀劃并推動標準化產(chǎn)業(yè)片區(qū)建設，助力“拓空間”戰(zhàn)略能級再提升。
東莞市以標準化產(chǎn)業(yè)片區(qū)建設為抓手，按照“市級統(tǒng)籌、連片開發(fā)、定位清晰、難易結(jié)合、片區(qū)平衡、凝聚共識”的思路原則，謀劃“拓空間”2.0政策體系。
今年5月份，《東莞市標準化產(chǎn)業(yè)片區(qū)土地整備工作方案》等系列政策出臺，掀起一輪新的產(chǎn)業(yè)空間大作戰(zhàn)。
方案提出，在全市劃定10個標準化產(chǎn)業(yè)片區(qū)，引“龍頭”聚“鏈主”，力爭在三年內(nèi)整備4片2000畝以上、6片700畝以上連片土地，為東莞打造“科技創(chuàng)新+先進制造”提供連片產(chǎn)業(yè)空間保障。其中，近期重點實施的“4+2”片區(qū)面積超過3萬畝，今年內(nèi)將整備3000畝以上連片產(chǎn)業(yè)用地。
“打造連片產(chǎn)業(yè)空間，是目前最大的任務?！眳矽i表示。
回望東莞發(fā)展的階段：第一步從農(nóng)業(yè)縣到工業(yè)市，依靠交通的發(fā)展，主要通道是107國道和廣深高速。第二步從2002年左右的GDP破千億到如今破萬億，主要是通過廣深港澳科創(chuàng)走廊來實現(xiàn)目標，通過松山湖區(qū)域的開發(fā)、承接深圳輻射，實現(xiàn)了萬億GDP的目標。
前不久，省黨代會提出“黃金內(nèi)灣”概念，重新審視東莞發(fā)展戰(zhàn)略，改變以往東莞作為廣深通道城市的印象。灣區(qū)各市發(fā)展重心也都向環(huán)灣地區(qū)靠攏。
“東莞從自身城市角度出發(fā)，強調(diào)‘三個主中心三個副中心’的城市結(jié)構(gòu)，需要進一步融入大灣區(qū)和‘黃金內(nèi)灣’。”呂鵬分析，當前107國道、莞深高速基本處于飽和開發(fā)狀態(tài)，享受最大“紅利”的厚街鎮(zhèn)與虎門鎮(zhèn)，其發(fā)展動能接近上限。107國道、莞深高速沿線，難以承載實現(xiàn)跨域式的轉(zhuǎn)型發(fā)展。
邁上“雙萬”新起點，東莞新的發(fā)展動能從何而來？
呂鵬表示，一方面，做大做強從光明科學城到松山湖科學城，再到東莞市區(qū)的這條廊道，沿著廣深港澳科技創(chuàng)新走廊深挖潛力。另一方面，做強南部環(huán)深經(jīng)濟發(fā)展帶，形成從長安到黃江、塘廈、鳳崗環(huán)深發(fā)展的經(jīng)濟廊道。
“參與‘黃金內(nèi)灣’建設，東莞未來會形成兩個發(fā)展翼。一個是‘融深’發(fā)展翼，一個是‘內(nèi)灣’發(fā)展翼。”呂鵬指出，環(huán)深經(jīng)濟發(fā)展帶，是東莞經(jīng)濟底座，要推動環(huán)深鎮(zhèn)街更加高效地融入深圳都市圈。從濱海灣到麻涌沿江經(jīng)濟走廊的建設，是東莞未來規(guī)劃和發(fā)展的重點。
實際上，東莞早已經(jīng)謀劃內(nèi)灣一側(cè)的發(fā)展。除了布局有濱海灣新區(qū)這一城市戰(zhàn)略核心外，環(huán)灣還有泥洲島、立沙島、麻涌TOD等產(chǎn)業(yè)平臺。
“已全面啟動‘4+2’重點實施片區(qū)土地整備工作?！笔凶匀毁Y源局副局長張偉華介紹，其中包括沙田泥洲島片區(qū)、麻涌TOD片區(qū)、松山湖大朗象山片區(qū)、謝崗銀瓶片區(qū)共4個2000畝級別片區(qū)，以及塘廈龍背嶺片區(qū)、橋頭東深公路片區(qū)共2個700畝級別片區(qū)。
市級統(tǒng)籌
黨建引領(lǐng)，開創(chuàng)“戰(zhàn)略謀劃-空間謀劃-項目謀劃”空間開發(fā)路徑全新嘗試
塘廈龍背嶺片區(qū)土地整備面積約2553畝，近期計劃整備的856.7畝白地，權(quán)屬分別為龍背嶺、田心、四村、莆心湖四個社區(qū)。田心社區(qū)黨委書記葉國雄告訴記者，“沒有市級統(tǒng)籌，龍背嶺片區(qū)做不到大面積連片開發(fā)，田心社區(qū)也招不來龍頭企業(yè)、龍頭項目?！?/span>
以往，東莞的招商引資和用地供地，大多由鎮(zhèn)街、園區(qū)主導，受到鎮(zhèn)域資源的分割限制，超過90%的招引項目為中小企業(yè)。
而在傳統(tǒng)開發(fā)模式中，市場主體往往“吃肉留骨頭”，挑選面積小、成效快的項目，導致土地增值收益分配前后失衡、規(guī)劃實施不可持續(xù)、大產(chǎn)業(yè)空間和大公共設施項目部署難落地等局面。
立足全市一盤棋、強化市級統(tǒng)籌，正是此次標準化產(chǎn)業(yè)片區(qū)土地整備工作的最重要創(chuàng)新。
“開展標準化產(chǎn)業(yè)片區(qū)土地整備，就是為了承接更好更優(yōu)的項目。我們擯棄了以往‘單兵作戰(zhàn)’的打法，充分運用前瞻思維，提前將‘空間’與‘產(chǎn)業(yè)’結(jié)合起來統(tǒng)籌進行謀劃?！睆垈トA介紹，標準化產(chǎn)業(yè)片區(qū)，開創(chuàng)了“戰(zhàn)略謀劃-空間謀劃-項目謀劃”空間開發(fā)路徑全新嘗試，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與空間規(guī)劃融合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃從“定行業(yè)”轉(zhuǎn)為“定行業(yè)+定空間”。
在“拓空間”中，東莞針對無先例可循、無經(jīng)驗可借鑒的片區(qū)統(tǒng)籌難題，制定了“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一供應”的思路，“肉骨搭配”連片整合收儲零散土地，統(tǒng)籌安排片區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能，不但為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目提供了寶貴的連片充足空間，還為公共服務設施等規(guī)劃價值較低的項目落地提供保障，從而提升城市建設水平，提高人居環(huán)境質(zhì)量。
圍繞土地整備實施，我市專門量身定制了一系列政策指引，建立包括組織架構(gòu)、資金方案、管控規(guī)劃、征拆補償指引、整備操作指引與流程等，充分調(diào)動市、鎮(zhèn)、村三級參與土地整備工作積極性，科學高效推動整備工作落地。
為了高位統(tǒng)籌推進“拓空間”，市“拓空間”總指揮部在原有基礎上，優(yōu)化調(diào)整組織架構(gòu)和工作職能，由市委書記、市長擔任總指揮部雙總指揮長；總指揮部下設辦公室，由分管市領(lǐng)導兼任辦公室主任。
在“總指揮部—總指揮部辦公室”架構(gòu)基礎之上，“4+2”近期重點實施片區(qū)還分別成立了6個現(xiàn)場指揮部，由市委書記、市長等市領(lǐng)導分別擔任指揮長，建立快速工作推進機制。
標準化產(chǎn)業(yè)片區(qū)土地整備，是市自然資源局的“頭號工程”。為做好技術(shù)支撐工作，市自然資源局抽調(diào)精兵強將，組織了一支115人的隊伍服務6個片區(qū)，其中60人直接派駐到“4+2”現(xiàn)場指揮部，全程參與產(chǎn)業(yè)片區(qū)的工作，確保年度整備工作落地。
以龍背嶺片區(qū)為例，市自然資源局重點項目科科長、龍背嶺片區(qū)現(xiàn)場指揮部臨時黨支部書記喻運青介紹，現(xiàn)場指揮部工作人員，包括市財政、商務、投促、工信、發(fā)改等部門派駐人員，對接各項統(tǒng)籌工作，同步高效推進規(guī)劃編制、招商引資、征拆補償?shù)雀黜椆ぷ鳌?/span>
目前，龍背嶺片區(qū)不僅開展了總體空間管控方案和概念性城市設計方案，也同步謀劃產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制、土規(guī)和總規(guī)調(diào)整、近期整備地塊選址評估、成片開發(fā)方案編制等工作，同步推進、無縫銜接各項相關(guān)工作，爭取“一張藍圖繪到底”。
利益共享
創(chuàng)立“基礎補償+增值共享”補償機制
土地物業(yè)權(quán)屬復雜，整理難度大，是鎮(zhèn)村工業(yè)園改造難啃的“硬骨頭”。以道滘鎮(zhèn)小河片區(qū)更新項目為例，在瀝江圍工業(yè)區(qū)150畝的土地上，26宗地塊分屬16名權(quán)益主體。
“要將土地統(tǒng)籌起來，連片共建，集中招大商，是一件不容易的事情?！毙『哟妩h委書記盧志明說。
這樣的“不容易”，在東莞并非孤例。
一直以來，改造成本高、回收效益慢，是土地整備最大的“攔路虎”。創(chuàng)新土地利益平衡機制，有效提升了鎮(zhèn)街、村集體與村民參與的積極性，成為推動標準化產(chǎn)業(yè)片區(qū)改革的關(guān)鍵所在。
東莞還明確市鎮(zhèn)結(jié)算上限、創(chuàng)新市鎮(zhèn)共建共享機制，既保證村集體、村民的眼前利益，又兼顧長遠發(fā)展。
一方面，按照“片區(qū)平衡、分類補償、一區(qū)一策”的思路原則，分類分片制定補償參考標準，作為市鎮(zhèn)財政結(jié)算的上限值，統(tǒng)一了土地征收補償標準，打破了原有標準不一局面，這個舉措可以很好地規(guī)范土地市場的征收補償秩序，弱化征收補償市場預期。另一方面，優(yōu)化利益共享模式，采取片區(qū)統(tǒng)籌統(tǒng)分模式，以土地增值共享和稅收獎勵等形式實現(xiàn)鎮(zhèn)村利益共享。
對“4+2”近期重點實施片區(qū)中的謝崗銀瓶片區(qū)、塘廈龍背嶺片區(qū)整備成本由鎮(zhèn)級出資，市級設立土地整備周轉(zhuǎn)金，出借給屬地鎮(zhèn)用于土地整備工作，其中征拆補償費用可100%使用市級周轉(zhuǎn)金。
以龍背嶺片區(qū)為例，在土地收儲中，創(chuàng)新實施了“基礎補償+增值共享”的激勵措施，讓市、鎮(zhèn)、村三級共享改革紅利，著力推動形成市級主導、規(guī)劃引領(lǐng)、多管齊下、利益共享、綜合保障的土地收儲整備新格局。
“我們在土地整備中突出‘讓利’，將土地出讓金留給村集體，著眼民生福祉?！碧翉B鎮(zhèn)有關(guān)負責人介紹，通過讓利于民、讓利于村，社區(qū)和村民積極響應土地整備，從根本上讓老百姓配合征地，以此凝聚最大發(fā)展共識。
記者了解到，自5月17日龍背嶺片區(qū)現(xiàn)場指揮部駐點辦公以來，用短短一個月的時間集中攻堅，已完成一期整備范圍內(nèi)四個社區(qū)土地整備的集體表決。目前，塘廈鎮(zhèn)政府已與其中3個社區(qū)簽訂整備協(xié)議，并支付土地補償款1.3億元。
對于標準化產(chǎn)業(yè)片區(qū)土地整備利益共享模式，葉國雄大力點贊?！拔覀冇媱澞贸?0%土地整備補償款，用于村民分紅。另外，引進企業(yè)帶來的增值貢獻，按照塘廈稅收留成部分的20%返還給村集體，并設定保底機制，兼顧了村集體長遠發(fā)展。這樣一來，田心社區(qū)與進駐企業(yè)共生共榮，將以更優(yōu)質(zhì)的服務，助力企業(yè)做大做強，形成良性循環(huán)?！?/span>
以改革創(chuàng)新，破解高質(zhì)量發(fā)展瓶頸。據(jù)悉，結(jié)合塘廈產(chǎn)業(yè)基礎，龍背嶺片區(qū)擬定的產(chǎn)業(yè)方向，為汽車電子、半導體裝備、芯片先進封塵和芯片設計，計劃在東莞全球招商大會上揭榜招商。
“拓空間”的東莞實踐，將有限的國土資源“化零為整”提質(zhì)增效，打破原來的空間和利益格局，為一批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目和前沿科研平臺，提供了廣闊的發(fā)展空間，新興產(chǎn)業(yè)集群孕育成長，破解產(chǎn)業(yè)空間局限的“路線圖”愈發(fā)清晰。